Андрей Рябов (Московский центр Карнеги): "Европейская дипломатия видит свою задачу в том, чтобы у стран Южного Кавказа был выбор"

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

В марте 2011 года состоялась отставка спецпредставителя Европейского Союза на Южном Кавказе Питера Семнеби. О ситуации в регионе, роли ЕС в урегулировании ситуации и причинах отставки Семнеби в интервью "Кавказскому узлу" рассказал член научного совета, эксперт Московского центра Карнеги, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН Андрей Рябов.

- Андрей Виленович, является ли на сегодняшний день регион Южного Кавказа приоритетным для деятельности Евросоюза?

- Я бы сказал так: в течение последних нескольких лет этот регион для ЕС являлся достаточно важным. Однако, в связи с событиями в странах Магриба, арабского Востока и в Северной Африке, очевидцами которых мы являемся, внимание к Южному Кавказу будет меньше, поскольку для ЕС основным приоритетом становятся страны, находящиеся в непосредственной близости от Европы, и являющиеся важнейшими экспортерами нефти. Я несколько дней назад вернулся из Армении, где на конференции Питер Семнеби, прямо так и сказал: "Шансов у вашего региона быть в фокусе внимания ЕС немного. Сейчас для нас самое главное - это Северная Африка".

- Как ослабление внимания Евросоюза к южнокавказскому региону скажется на России?

 - Ответ на этот вопрос не может быть однозначным. Тот, кто размышляет в категориях игры "с нулевой суммой" и борьбы за сферы влияния, наверное, расценит это как позитивный момент, поскольку у России в условиях снижения активности Евросоюза, который рассматривается исключительно как конкурент, появится возможность укрепить свои позиции, влияние. Тот, кто исходит из целесообразности сотрудничества глобальных политических игроков на Кавказе, - будет сожалеть.

Но на самом деле и для тех, кто усматривает в ослаблении позиций Евросоюза на Южном Кавказе позитив, ситуация является достаточно сложной и неоднозначной, и может рассматриваться, как "палка о двух концах". Если Россия остается одна, - усиливается ее ответственность. А ситуация в зоне карабахского конфликта очень тревожная: многие наблюдатели говорят о возможном возобновлении военной стадии конфликта. Если он вспыхнет вновь, России это никак на пользу не пойдет. Она потеряет авторитет в глазах и Армении, и Азербайджана. Все это указывает на то, что начинает действовать принцип: больше свободы действий, но и больше ответственности.

Вторая проблема связана с перспективами российского монополизма, если так можно сказать. Страны Южного Кавказа не самодостаточны, - даже Азербайджан, который обладает достаточными значительными запасами нефти, и имеет ВВП на душу населения существенно выше, чем Грузия и Армения. Поэтому, все страны региона связывают с внешним фактором не только надежды на помощь в защите своей безопасности и территориальной целостности, но и хотели бы видеть в глобальных игроках, претендующих на роль внешнего фактора некие образцы, ориентиры для своего дальнейшего социально-экономического развития. И в этом плане ЕС, несмотря на все свои сегодняшние внутренние трудности, выглядит намного привлекательнее России, которая такой привлекательной модели пока предложить не может. И на Южном Кавказе все это прекрасно понимают.

- Можно ли говорить о противостоянии интересов ЕС и России на Южном Кавказе?

- Я бы не назвал это противостоянием, потому что, в принципе, обе стороны заинтересованы в том, чтобы этот регион постепенно успокоился, превратившись из зоны конфликтов в зону сотрудничества. И Россия, и ЕС понимают, что для этого потребуется большое количество времени. Поэтому, точнее говорить о соперничестве между Россией и Евросоюзом, потому что и у нашей страны, и у ЕС существует собственное видение модели развития этого региона и возможных путей его развития.

Слабость позиции Евросоюза состоит в том, что он не может предложить государствам Южного Кавказа, - как в свое время странам Центральной и Восточной Европы, - перспективы членства в ЕС. А предложенная перспектива "Восточного партнерства", которая, по идее, должна создать условия для того, чтобы эти страны осуществили реформы европейского типа и создали с ЕС единое пространство, без неких обязательств со стороны стран Южного Кавказа, неэффективна. Несмотря на то, что европейские чиновники пытаются активно пиарить эту программу на публичном уровне, говоря о том, что это серьезный шаг, прорыв и так далее, на самом деле многие политики из стран ЕС относятся к "Восточному партнерству" скептически. Мне доводилось слышать подобные оценки из уст самых высокопоставленных государственных деятелей, которые говорили: "Без перспективы членства в Евросоюзе это несерьезно".

Предложенный проект - красивая умозрительная конструкция, но на практике она работать на будет, поскольку в ней описан некий идеал, но нет ни жестких обязательств и санкций за их неисполнение, ни других инструментов практической имплементации. ¹

Россия же полагает, что большой объём товарооборота, энергетическое сотрудничество, поставки вооружения, наличие военных баз в Армении, Абхазии и Южной Осетии – всего этого достаточно, чтобы иметь в регионе приоритетное влияние, и, конечно, больше оснований, в том числе, и политических, для того, чтобы предложить свою модель урегулирования имеющихся на Южном Кавказе конфликтов. Хотя, на самом деле, такой модели тоже не существует: ярким примером ее отсутствия является нынешний тупик в российско-грузинских отношениях.

Европейская дипломатия видит свою задачу в том, чтобы у стран Южного Кавказа был внешнеполитический выбор, чтобы они не были ориентированы только на Россию. Россия же стремится к тому, чтобы доминировать в этом регионе и иметь ключевые позиции не только в его экономике, но и в системе региональной безопасности.

- К слову о региональной безопасности: изменилась ли тактика Евросоюза на Южном Кавказе после грузино-югоосетинского конфликта 2008 года?

- После этих событий постепенно сформировалась новый политический подход. Это зрелая, разумная идея, предложенная офисом представительства ЕС на Южном Кавказе, и разделяемая многими международными НПО, работающими в регионе, получила, в отношении Абхазии, название - "Вовлечение без признания". Но на практике она не реализуется.

Да, представители Абхазии ездят в Европу, принимают участие в различных встречах и семинарах, но превратить эту идею в реальную внешнеполитическую стратегию не дает позиция властей Грузии. Речь здесь идет не столько о "Государственной стратегии в отношении оккупированных территорий", сколько о "Модальностях", которые затрудняют работу международных НПО на территории Абхазии, осложняют контакты с ней на разных уровнях.

Для этой стратегии "вовлечения без признания", по-моему, многого не хватает: и в первую очередь, воли и решительности со стороны самого Евросоюза; необходима и более гибкая позиция со стороны Грузии. Никто не может заставить Грузию признать независимость Абхазии - это очевидно. Но, по крайней мере, видеть во властях Абхазии не просто некое продолжение российских властей, а самостоятельного субъекта, - пусть непризнанного, но обладающего признаками, как минимум, административной субъектности - необходимое условие для нормализации ситуации. То есть, новый подход предложен, он перспективный, но, для реализации, чего-то не хватает, чтобы сделать его новой политической практикой.

В результате этого, вопреки желаемому в Евросоюзе, Абхазия и Южная Осетия все теснее интегрируются с Россией. На днях один из высокопоставленных российских чиновников заявил, что вовсе не обязательно увеличивать количество стран, признавших независимость Абхазии и Южной Осетии, - мол, признало их несколько государств, и хватит. Это говорит о том, что, несмотря на имеющиеся сложности в отношениях между Россией и Абхазией, российское влияние в регионе усиливается. Европейская политика "вовлечения" пока результатов не дает. Такая, вот, ситуация.

- Питер Семнеби занимал пост спецпредставителя Евросоюза на Южном Кавказе с 2006 года. Связана ли его отставка с отсутствием видимых результатов деятельности возглавляемого им института?

- Официальная версия отставки Семнеби связана с реформой внешнеполитической службы Евросоюза. Так что, скорее всего, дело тут в институциональных причинах. Хотя известны и другие трактовки отставки, согласно которым, Семнеби, с точки зрения руководства ЕС, якобы, слишком много времени уделял экспертным разработкам, стремясь найти какие-то варианты для улучшения ситуации. А сейчас, мол, Евросоюзу нужен не столько политик-интеллектуал, высокопоставленный эксперт, сколько профессиональный бюрократ, который, следуя духу и букве принятых международных актов, инструкций внешнеполитической службы ЕС, будет упорно продвигать определенную линию, не особенно задумываясь о ее эффективности.

Оценки специалистов в отношении перспектив дипломатической службы ЕС на Южном Кавказе высказываются довольно скептические: авторитет Семнеби достаточно высок, его считают гибким дипломатом, который пытался искать выходы в сложных ситуациях. Во всех странах Южного Кавказа сожалеют о его уходе. Все сомневаются, что какой-то европейский чиновник, не имеющий знаний и опыта работе на Южном Кавказе хороших контактов и связей в местных политических элитах, какие были у Питера Семнеби, сможет оказаться эффективным и предложить руководству ЕС какие-то интересные и перспективные решения.

Вместе с тем, высказывается мнение, что Семнеби удастся вернуться на какие-то высокие позиции во внешнеполитическом ведомстве Евросоюза и снова заняться существующими в регионе Южного Кавказа проблемами. Это будет позитивным решением для всех.

Существующее в рамках Евросоюза ведомство по внешним связям приняло решение создать полноценную дипломатическую службу. В настоящее время функции посольства выполняют представительства ЕС в разных странах. Насколько я понимаю, на нынешнем этапе институт специального представителя в том виде, в котором он существовал, уже не нужен: конфликтами, в случае их возникновения, будут заниматься созданные посольства.

Кроме того, в рамках ЕС планируется учредить институт, уполномоченного по конфликтам. Эксперты, с которыми мне удалось поговорить по этому поводу, довольно скептически относятся к подобной идее: конфликты в Приднестровье и на Южном Кавказе - совершенно разные вещи. А если добавить в сферу ответственности этого дипломата и конфликты в арабских странах Северной Африки, она станет и вовсе неподъемной. Поэтому, если все будет реализовано так, как об этом говорят, то это решение вряд ли будет способствовать повышению эффективности действий ЕС на Южном Кавказе.

- Официальная причина отставки Семнеби понятна. Если говорить о причине фактической, - могла ли отставка спецпредставителя ЕС на Южном Кавказе быть связана с каким-то конкретным провалом?

- Я допускаю это. Вместе с тем, было бы ошибкой требовать от Семнеби чего-то такого, чего в принципе в сегодняшних условиях нельзя осуществить. Можно, конечно, высказывать недовольство тем, что результат его деятельности оказался не таким, как ожидалось, но надо быть реалистами: иных результатов быть и не могло! Челночная дипломатия Семнеби, его попытка завязать много "узелков", попытаться организовать диалоги между конфликтующими сторонами, улучшить взаимопонимание – это то единственное, что было возможно в сложившейся в регионе ситуации. Я считаю его линию верной и правильной: он делал все, что возможно.

Если у кого-то возникает идея инициировать с настоящий момент прямые переговоры между Россией и Грузией о нормализации отношений, я думаю, это будет невозможно, в силу целого ряда обстоятельств. Если сейчас, вдруг, этим займется новый человек от ЕС, - сомнительно, что он достигнет результатов на этом пути.

- Кто, по Вашему мнению, мог бы стать возможным преемником Семнеби, и кого нежелательно видеть на этом посту?

- Не берусь гадать. Думаю, что здесь нужен либо кадровый дипломат, имеющий опыт работы на Кавказе, или опыт урегулирования конфликтов в других регионах мира, либо политик, который не ориентирован на выстраивание жесткой линии в отношениях с Россией и продвижение каких-то идеологизированных и ценностно окрашенных проектов. Подобная заостренность бесперспективна и никаких результатов не даст. Преемник Семнеби, если таковой будет, и не важно в каком официальном статусе, должен будет искать возможности для диалога. Они - не очевидны, для их поиска надо постоянно работать, ездить в регион, встречаться с людьми и не только искать эти возможности в правительственных кабинетах и на банкетах. Это должен быть человек, безусловно, творческий.

Институт спецпредставителя ЕС на Южном Кавказе работал в рамках широкой, довольно свободной дипломатической парадигмы. Питер Семнеби был достаточно свободен, - разумеется, в рамках тех задач, которые ставила перед ним Еврокомиссия. У него было широкое пространство для маневра и он, как профессиональный дипломат, очень умело этим пользовался.

У чиновника, который будет сидеть в Тбилиси, Ереване или в Баку и при этом лишь жестко выполнять дипломатические инструкции, больших шансов влиять на ситуацию в регионе не будет.

- Какие задачи могут стоять перед человеком, который придет на смену Семнеби?

- Думаю, что с учетом новой ситуации в мире, событий, которые происходят на Арабском Востоке, одной из важнейших задач будет не только продолжение каких-то миротворческих инициатив, но и стремление побудить руководство стран Южного Кавказа к реформам. Отсутствие экономических и внутриполитических реформ, демократизации общества, как видно из практики Арабского Востока, приводит к социальным взрывам.

Реформы необходимы, чтобы сделать общества более стабильными. Но не все, и не всегда на Южном Кавказе это понимают. Мы видим, как накаляется ситуация в Армении, где наблюдается все большее противостояние между властью и "Армянским национальным конгрессом".

В Грузии этого нет, но есть другие тревожные ноты: постепенно усиливается апатия граждан, растет число тех, кто не поддерживает ни власть, ни оппозицию, а социальные проблемы (неравенство, бедность, безработица) остаются очень острыми.

В Азербайджане мартовские акции протеста показали, что и там не все так спокойно, как считалось еще совсем недавно.

Мне кажется, что в Евросоюзе понимают, что нельзя рассчитывать на успешное внешнеполитическое урегулирование, если сами эти общества внутри останутся глубоко конфликтными. Видимо, этой новой линии поощрения внутренних реформ ЕС и постарается придерживаться. Правда, я предчувствую, что это будет нелегко сделать на практике, поскольку сейчас в адрес Евросоюза у грузинской, армянской и азербайджанской оппозиции есть очень много нареканий. Оппозиция в странах Южного Кавказа упрекает Евросоюз в том, что он очень много говорит о демократии, но на практике, фактически, поддерживает авторитарные режимы в этих государствах.

Наверное, европейская дипломатия попытается более активно сотрудничать с Россией, побуждая проявить Москву большую гибкость и несколько смягчить позицию. Честно говоря, я здесь не вижу здесь особых перспектив, хотя, нельзя не отметить, что любые переговоры играют позитивную роль в улучшении психологического климата в регионе.

- Ваши прогнозы относительно стратегии Евросоюза на Южном Кавказе?

- Как ни странно, стратегия ЕС в этом регионе будет во многом будет зависеть от южнокавказских государств.

Существенно повысить интерес Евросоюза к Южному Кавказу могут несколько факторов. Первая причина: если появится какая-то внутриполитическая динамика, - к примеру, будут начаты и осуществлены внутренние реформы, возникнет готовность отступить от традиционных переговорных позиций, которые есть на сегодняшний день, а будут выдвинуты некие компромиссные решения.

Другая причина, - она со знаком "минус": если региональные конфликты, например, армяно-азербайджанский, перейдут в горячую фазу.

Третья причина: если великим странам вместе с южнокавказскими государствами удастся договориться о решении проблем энергетического транзита, то это создаст принципиально новую картину многостороннего сотрудничества в регионе - не в рамках нынешней логики игры с "нулевой суммой", когда кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает, а некоего решения, которое было бы приемлемо для всех. Речь идет, разумеется, не о самих энергоресурсах, а о трубах, по которым они пойдут, и о том, кто к этим трубам будем иметь доступ и какие с этого получит дивиденды. Новые возможности транзита энергоресурсов могли бы вызвать в ЕС большой всплеск интереса к сотрудничеству со странами Южного Кавказа.

- Политики южнокавказских государств часто говорят о европейских ценностях и необходимости продвижения в Европу. Можно ли сегодня говорить об интеграции государств Южного Кавказа в Евросоюз?

- Да, политики Южного Кавказа усвоили язык современной эпохи и говорят о европейских ценностях, о необходимости продвижения к европейским формам организации социальной жизни. Однако, пока это всего лишь риторика, некие очень далеко отстоящие от реальности планы.

Грузия, к примеру, достигла несомненных успехов в административных реформах, реформах полиции, судебной системы и государственной регистрации. Но, вместе с тем, социально-экономические реформы, проведенные там, так и не стали источником мощного экономического роста и развития.

Так что говорить об интеграции государств Южного Кавказа с Евросоюзом, несмотря на их очевидное стремление к этому, на мой взгляд, преждевременно.

- Как может отразиться стремление государств южнокавказского региона к интеграции в Евросоюз на политических и экономических интересах России?

- Это может существенно подорвать влияние России на Южном Кавказе в его нынешнем виде. Чтобы сохранить свое положение в регионе, Россия должна будет сама проводить реформы европейского типа.

- Существуют ли сегодня реальные угрозы для государств региона?

- Я думаю, что извне нет никаких угроз - ни от России, ни от Ирана, ни от Турции. Разговоры о существующих угрозах, по моему глубокому убеждению, не более, чем инсинуации. Все страны Евросоюза и США стремятся проводить в регионе Южного Кавказа сдержанную политику, которая не приводила бы к возобновлению вооруженных конфликтов.

Для южнокавказских государств опасность представляют внутренние угрозы: сохраняющиеся этнические конфликты, нежелание их решать на принципах компромисса. Это самая главная угроза. Вторая угроза связана с внутренней политической нестабильностью, социальным неравенством и ограничением прав и демократических свобод.

- Этнические конфликты, политическая и социальная нестабильность могут стать благодатной почвой для насильственной смены политических злит, всплеска терроризма?

- С Юга Кавказа ничего подобного не наблюдается: всплеск терроризма идет исключительно из российского Северного Кавказа. Можно говорить в этой связи, скорее, о том, что терроризм может распространиться на северный Азербайджан, и на территорию Грузии.

Да, в Азербайджане наблюдается рост политического ислама, но утверждать, что это может стать источником новых угроз, никаких оснований нет.

Ответственные политики в регионе отдают себе отчет в том, что любая попытка усилить тенденции дестабилизации на Северном Кавказе, может превратиться в неконтролируемый процесс такой силы, что издержки от него превысят любые мнимые выгоды. Я тоже придерживаюсь именно такой точки зрения.

- Какой должна быть позиция России в отношении государств Южного Кавказа: продолжать ли ей придерживаться статус-кво в отношении Нагорного Карабаха и настаивать на признании независимости Абхазии и Южной Осетии, либо стоит пересмотреть эти позиции?

- Со стороны может показаться, что у России большой коридор возможностей в выборе политической стратегии. На самом деле, это не так. На сегодняшний день, учитывая проблематику Северного Кавказа, - не приукрашивая ситуацию, не делая вид, что все там успокоится само собой, - лучше всего, по моему мнению, придерживаться статус-кво в отношении Нагорного Карабаха и, тем более, Абхазии с Южной Осетией.

30 марта 2011 года

С Андреем Рябовым беседовала собственный корреспондент "Кавказского узла" Елена Хрусталева.

Примечания:

1. От англ. "implementation" - "осуществление", "выполнение", - фактическое воплощение, реализация на внутригосударственном уровне международных обязательств или правовых норм. (Прим. ред. "Кавказского узла")